Ist bei Kommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen eine Sperrklausel notwendig? Und wäre eine neue Wahlhürde auch verfassungsrechtlich zulässig? Um diese Fragen ging es bei einer Anhörung des Landtags am 21. Januar.
Anlass ist ein 2015 von SPD, CDU und Grünen in den Landtag eingebrachter Gesetzentwurf zur Verankerung einer Sperrklausel in Höhe von 2,5 Prozent in der Landesverfassung. Der Verfassungsgerichtshof des Landes hatte 1999 solche Wahlhürden in einem Urteil für verfassungswidrig erklärt. Die Initiatoren des Gesetzentwurfs sehen durch veränderte Bedingungen in den Räten jedoch die Notwendigkeit für eine neue Sperrklausel als gegeben an. Der vom Verfassungsgericht für eine Sperrklausel geforderte Nachweis der Funktionsunfähigkeit von Räten konnte jedoch von keinem Teilnehmer der Anhörung erbracht werden.
Zur Anhörung waren zahlreiche Sachverständige geladen. Deren Stellungnahmen fielen sehr unterschiedlich aus. Während insbesondere die kommunalen Spitzenverbände und geladene Kommunalpolitiker eine Sperrklausel für notwendig erachten, haben einige Fachjuristen verfassungsrechtliche Bedenken und sehen auch politisch keine Notwendigkeit dafür.
Argumente für die Sperrklausel
Die Vertreter von Städtetag, Städte- und Gemeindebund und Landkreistag trugen u.a. immer länger werdende Ratssitzungen als Argument vor. Verursacht würden Sitzungen, die bis in die Nacht dauerten, vor allem durch Kleinfraktionen und Einzelmandatsträger in den Räten. Diese brächten zudem nur „Partikularinteressen“ dort zur Geltung. Die langen Ratssitzungen machten das ehrenamtliche politische Engagement unattraktiv.
Die kommunalpolitischen Vereinigungen von SPD, CDU und Grünen sehen durch die Vielzahl von Ratsfraktionen die Volksparteien aus der Not heraus in große Koalitionen gezwungen. Für die Grün-Alternativen in den Räten ist eine Sperrklausel eine Qualitätshürde gegen "Gemischtwarenhändler". Entscheidungen etwa über städtische Haushalte würden schwieriger. Die Vereinigung Liberaler Kommunalpolitiker und die Piraten in der Kommunalpolitik sehen hingegen andere Gründe als das Fehlen einer Sperrklausel für die Entwicklung in den Räten. So sei die Zustimmung zu SPD und CDU bei den Wahlen geschwunden und eine Bildung von Mehrheiten deshalb schwieriger.
„Funktionsfähigkeit gestört“
Professor Jörg Bogumil von der Ruhr-Universität Bochum zitierte aus seiner eigenen Untersuchung, laut der die Funktionsfähigkeit der Räte in einer Reihe von Gemeinden beeinträchtigt oder gestört sei. Dies betreffe insbesondere Groß- und Mittelstädte. Deshalb sei eine Sperrklausel notwendig. Professor Frank Decker von der Universität Bonn sieht in der Wiedereinführung einer Sperrklausel sogar eine „parlamentarische Notwehr“ gegen die „übergriffige Rechtsprechung“ der Verfassungsgerichte. Wie auch Professor Gusy von der Universität Bielefeld Professor Lothar Michael von der Heinrich-Heine-Universität in Düsseldorf sehen Bogumil und Decker keine Probleme mit der Verfassungsmäßigkeit einer Sperrklausel.
Professor Urs Kramer von der Universität Passau wies darauf hin, dass sein Heimat-Bundesland Bayern bereits seit Beginn der 50er Jahre keine Sperrklausel mehr habe und diese auch nicht vermisse. Die mit einer solchen Klausel einhergehende Einschränkung der Demokratie „bedarf besonderer Anforderungen“, so der Jurist. Splitterparteien in den Räten reichten als Begründung nicht aus. „Man darf die Demokratie nicht mit undemokratischen Mitteln schützen“, mahnte er.
Warnung vor Scheitern
Professor Janbernd Oebbecke von der Universität Münster merkte an, dass SPD, CDU und Grüne in ihrem eigenen Gesetzentwurf zugäben, dass die Sachlage für eine einfachgesetzliche Einführung einer Sperrklausel nicht reichten. „Das Bundesverfassungsgericht hätte keine Probleme, eine verfassungswidrige Sperrklausel in NRW zu kippen“, warnte der angesehene Kommentator der NRW-Gemeindeordnung. Der Landtag vertue mit der Sperrklausel-Debatte Zeit zur Lösung der Probleme auf alternativen Wegen. Die meisten genannten Probleme gäbe es in den Räten auch mit Sperrklausel. Für Professor Emanuel Richter von der RWTH Aachen ist die Sperrklausel eine Durchführungsbestimmung zu Wahlen, die einfachgesetzlich gehandhabt werden müsse.
„Wahlrechtsgrundsätze gelten auch für Kommunen, die Landesebene hat hier keine Ausgestaltungsfreiheit“, stellte Professor Hinnerk Wißmann von der Universität Münster fest. Verfassungsgerichte verstünden bei Wahlrechtsgrundsätzen keinen Spaß. „Die Funktionsgefährdung der Räte muss für eine Sperrklausel nachgewiesen werden“, fordert der Rechtswissenschaftler. Eine große Mehrheit im Landtag gebe einer neuen Wahlhürde keine höhere Würde. „Es geht um den Schutz des Wählers“, so Wißmann.
Mehr Demokratie sagt „Nein“
Für Mehr Demokratie machte Landesgeschäftsführer Alexander Trennheuser die Ablehnung einer neuen Sperrklausel deutlich. „Kleine Parteien können eine Belastung, aber auch ein Gewinn für die Kommunalpolitik sein“, so der studierte Politikwissenschaftler. Durch Eine Sperrklausel würden Räte ärmer an Wissen und Kompetenz. Zudem liege der notwendige Nachweis einer Funktionsunfähigkeit von Räten nicht vor. Durch eine Wahlhürde könne die Wahlbeteiligung sinken und die Zahl der Bürgerbegehren zunehmen.
Als alternative Möglichkeiten zur Verringerung der Probleme in vielen Räten schlug Trennheuser wie auch einige andere Experten die Einführung von Kumulieren und Panaschieren bei Kommunalwahlen vor. Hierbei können die Wähler mehrere Stimmen gezielt an Kandidaten auch verschiedener Parteien vergeben und damit die Listenreihenfolge der Parteien noch einmal ändern. Nebenbei würden Überhang- und Ausgleichsmandate nicht mehr entstehen, weil es keine Wahlbezirke mehr gäbe, in denen Mandatsbewerber direkt gewählt würden. Als weitere Maßnahmen schlug Trennheuser die Verkleinerung der Räte und Änderungen der Geschäftsordnungen der Räte vor, um Sitzungen stringenter durchführen zu können.
Der Haupt- und Kommunalausschuss werden die Anhörung in Kürze auswerten und dem Landtag eine Abstimmungsempfehlung zum Sperrklausel-Gesetzentwurf zukommen lassen.
