Verfassungsgericht kippt Sperrklausel

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Der NRW-Verfassungsgerichtshof hat am 21. November 2017 die im Jahr 2016 von SPD, CDU und Grünen im Landtag beschlossene Sperrklausel bei Kommunalwahlen für verfassungswidrig erklärt. Mehrere Parteien hatten gegen diese Wahlhürde geklagt.

 

Für die Wahlen der Gemeinderäte und Kreistage sei eine Ungleichbehandlung von Parteien und Wählergemeinschaften durch eine Sperrklausel nicht gerechtfertigt, urteilten die Richter. Aus Landesverfassung und Grundgesetz ergäben sich strenge Anforderungen an differenzierende Regelungen. Diese bedürften stets eines besonderen, sachlich legitimierten, „zwingenden“ Grundes. Dazu gehöre zwar auch die Sicherung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung.

 

Berufe sich der Gesetzgeber aber zur Rechtfertigung einer Sperrklausel auf eine solche anderenfalls drohende Funktionsunfähigkeit, müsse er für die dann zu erstellende Prognose alle in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht für die Einschätzung der Erforderlichkeit einer Sperrklausel relevanten Gesichtspunkte heranziehen und abwägen. Er dürfe sich nicht mit einer abstrakten, schematischen Beurteilung begnügen. Die Prognose müsse vielmehr nachvollziehbar begründet und auf tatsächliche Entwicklungen gerichtet sein, deren Eintritt der Gesetzgeber ohne die in Rede stehende Wahlrechtsbestimmung konkret erwartet. Eine durch das vermehrte Aufkommen kleiner Parteien und Wählervereinigungen bedingte bloße Erschwerung der Meinungsbildung dürfe er nicht mit einer Funktionsstörung oder Funktionsunfähigkeit gleichsetzen.

 

Kein Spielraum für Gesetzgeber

Diese bereits früher von der Verfassungsrechtsprechung in Bezug auf einfachgesetzliche Sperrklauseln formulierten Anforderungen würden auch für eine unmittelbar in der Landesverfassung geregelte Sperrklausel gelten. Ein spezifischer Spielraum des landesverfassungsändernden Gesetzgebers für Differenzierungen innerhalb der Wahlrechtsgleichheit bestehe nicht. Dass die 2,5 Prozent-Sperrklausel zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der Gemeinderäte und Kreistage erforderlich ist, sei weder im Gesetzgebungsverfahren noch im Rahmen der Organstreitverfahren in der gebotenen Weise deutlich gemacht worden. Die gesetzgeberische Prognose sei weder in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vollständig noch sei ihre Begründung in jeder Hinsicht nachvollziehbar.

 

Die Gesetzesbegründung erschöpfe sich im Wesentlichen in abstrakten, schematischen Erwägungen zu möglichen negativen Folgen einer Zersplitterung der Kommunalvertretungen. Dass es nach Wegfall der früheren Fünf-Prozent-Sperrklausel durch eine gestiegene Zahl von Kleingruppen und Einzelmandatsträgern zu relevanten Funktionsstörungen von Gemeinderäten und Kreistagen oder zumindest zu Entwicklungen gekommen wäre, die Funktionsstörungen möglicherweise zur Folge haben könnten, werde zwar behauptet, nicht aber in nachvollziehbarer Weise anhand konkreter empirischer Befunde belegt.

 

Argumente der Befürworter

Die Befürworter der neuen Wahlhürde hatten trotz eines 1999 schon ähnlich gefällten Urteils durch veränderte Bedingungen in den Räten die Notwendigkeit für eine neue Sperrklausel als gegeben angesehen. Sie liegt bei 2,5 Prozent und wurde in der Landesverfassung verankert.

 

Aus Sicht von SPD, CDU und Grünen hatte die Abschaffung der Sperrklausel bei den nachfolgenden Kommunalwahlen zu einer merklichen und sich fortwährend verstärkenden Zersplitterung der Kommunalvertretungen geführt. Es sei damit zu rechnen, dass sich diese Entwicklung weiter fortsetzen werde.

 

"Handlungsfähigkeit der Räte gefährdet"

Die Handlungsfähigkeit der Räte sei durch die Zersplitterung beeinträchtigt oder zumindest in hohem Maße gefährdet, da die stark gestiegene Zahl von Einzelmandatsträgern und nicht fraktionsfähigen Gruppen ihre Arbeit behinderten und teilweise erheblich erschwerten. In bestimmten Fällen drohe sogar die faktische Handlungs- und Funktionsunfähigkeit der kommunalen Vertretung.

 

Durch die Zersplitterung bestehe die Gefahr, dass aufgrund der absehbaren Schwierigkeiten bei der Mehrheitsbeschaffung vielerorts die Bildung von „Großen Koalitionen“ als faktisch dauerhafter Zustand manifestiert werde. Zudem sei es problematisch, wenn Kleinst- und Splitterparteien, die über keinen großen Rückhalt in der Wählerschaft verfügten, in die kommunalen Vertretungsorgane einziehen könnten und dort als „Zünglein an der Waage“ eine im Verhältnis zu ihrer Stimmenzahl weit überproportionale Machtposition erlangten bzw. in die Rolle der Mehrheitsbeschaffer oder -verhinderer gelangen könnten.

 

Linke, Piratenpartei, ÖDP, Tierschutzpartei, "Die Partei", Freie Bürger-Initiative/Freie Wähler, Pro NRW und NPD hatten beim Verfassungsgerichtshof des Landes Klagen gegen die neue Sperrklausel eingereicht.

 

Mehr Demokratie gegen Sperrklausel

Mehr Demokratie hält Sperrklauseln bei Kommunalwahlen weiterhin für verfassungswidrig.

 

  • Der NRW-Verfassungsgerichtshof hatte in seinem Urteil 1999 den Nachweis der Funktionsunfähigkeit von Räten als Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Sperrklausel bestimmt. Diesen Nachweis einer Funktionsunfähigkeit konnten SPD, CDU und Grüne trotz diverser Rechtsgutachten nicht erbringen. Die im Gesetzentwurf heraufbeschworene drohende Funktionsunfähigkeit wurde von den Verfassungsrichtern seinerzeit als nicht ausreichende Begründung verworfen.
  • Eine Sperrklausel darf kein Mittel zur Verhinderung unliebsamer Koalitionen in den Räten sein. Der Wert großer Koalitionen ist nicht geringer als der von Koalitionen einer großen Fraktion mit einer oder mehrerer kleiner Parteien.
  • Dass „Kleinst- oder Splitterparteien“ wie alle Fraktionen in Räten und Kreistagen Einfluss als „Mehrheitsbeschaffer oder -verhinderer“ haben können, ist Folge des Wählerwillens und kein Argument für eine Sperrklausel.
  • Das Vorgehen, die Sperrklausel diesmal anders als zuvor in der Landesverfassung zu verankern, zeigt, dass es auch bei CDU, SPD und Grünen Zweifel an der Zulässigkeit einer neuen Wahlhürde gibt. Wären die Voraussetzungen für eine Sperrklausel gegeben, wäre eine Änderung des Kommunalwahlgesetzes ausreichend. Durch die Änderung der Landesverfassung soll hingegen ein weiteres negatives Urteil des Verfassungsgerichtshofes verhindert werden.
  • Der Landtag kann aber keine Vorschriften des Grundgesetzes außer Kraft setzen, indem er einfach das Gegenteil in seine Landesverfassung schreibt. Auch nach einer Änderung der Landesverfassung würde für Gemeinderäte in NRW das im Grundgesetz verankerte Prinzip der Wahlgleichheit gelten, nach dem jede Stimme das gleiche Gewicht haben muss. Dieses Prinzip würde durch eine Sperrklausel verletzt. Nach geltender Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss der Landtag zur Rechtfertigung einer Sperrklausel eine konkrete Gefährdung der Funktionsfähigkeit der Räte und Kreistage nachweisen.

Gesetzentwurf

Das Kommunalvertretungs- stärkungsgesetz von SPD, CDU und Grünen mehr...

Hintergrund

  • Bericht zur Experten-Anhörung: "Es geht um den Schutz des Wählers" mehr...
  • Verhandlung vor dem Verfassungsgerichtshof: Salz statt Sperrklausel mehr...